Kể từ khi Tổng Bí thư Tô Lâm lên nắm quyền, một trong những chính sách được quảng bá mạnh mẽ nhất như một bước cải cách mang tính hệ thống là yêu cầu Bí thư Tỉnh ủy và Chủ tịch UBND tỉnh không được là người địa phương mà phải do trung ương điều động về. Theo cách giải thích của chính quyền, mô hình “cán bộ ngoại tỉnh” sẽ giảm nguy cơ tham nhũng vì những người này không có họ hàng, quan hệ thân tộc hay lợi ích sẵn có ở nơi mình được bổ nhiệm, từ đó có thể hoạt động “khách quan” và “vì lợi ích chung”.
Lập luận này nghe có vẻ hợp lý nếu nhìn bề ngoài. Nhưng khi đặt chính sách vào bối cảnh chính trị và kinh tế của Việt Nam trong 20 năm qua, câu chuyện trở nên phức tạp hơn nhiều. Tham nhũng không đơn thuần bắt nguồn từ tình đồng hương hay quan hệ gia đình. Tham nhũng ở Việt Nam mang tính cấu trúc và phát triển trên nền tảng của patronage — các mối quan hệ bảo kê chính trị, sự cấu kết tinh vi giữa quan chức và doanh nghiệp, và cách thức phân quyền thiếu đối trọng. Vì vậy, việc đưa một Bí thư hay Chủ tịch từ tỉnh khác về không hề đảm bảo rằng địa phương đó sẽ sạch hơn; trên thực tế, nhiều trường hợp cho thấy điều ngược lại.
Trong những năm 2010s, một số tỉnh từng thí điểm mô hình không để người địa phương giữ vị trí Bí thư. Nhưng thay vì giảm tham nhũng, nhiều lãnh đạo được điều động về đã kéo theo cả mạng lưới doanh nghiệp thân hữu của họ. Ở vài tỉnh miền Trung, tình trạng lãnh đạo “mang theo sân sau” đến địa phương mới đã trở thành câu chuyện ai cũng biết: những doanh nghiệp vốn hoạt động mạnh tại tỉnh cũ của lãnh đạo, ngay sau đó xuất hiện cùng hàng loạt dự án mới ở địa phương mà họ vừa nhận nhiệm vụ. Các dự án được phân bổ theo cơ chế xin–cho, thiếu đấu thầu cạnh tranh, và thường được ưu tiên cho nhóm doanh nghiệp quen thuộc với “ông mới”.
Những câu chuyện này cho thấy bản chất của tham nhũng ở Việt Nam không nằm ở “đồng hương hay không đồng hương”, mà nằm ở việc quyền lực được trao cho một cá nhân mà không có cơ chế giám sát độc lập. Khi một Bí thư tỉnh là “người của trung ương”, điều đó không tự động biến ông ta thành người liêm chính. Ngược lại, vì được bổ nhiệm bởi trung ương và phải chịu ơn từ các nhóm quyền lực đưa mình lên, vị lãnh đạo này có động lực bảo vệ lợi ích của những nhóm đó nhiều hơn là phục vụ người dân địa phương.
Một lãnh đạo không phải người địa phương cũng không đối mặt với áp lực trách nhiệm trực tiếp từ cử tri địa phương, bởi hệ thống chính trị hiện tại không yêu cầu điều đó. Không có hội đồng nhân dân độc lập, không có báo chí điều tra, không có xã hội dân sự thực sự, và người dân không có công cụ nào để kiểm soát lãnh đạo. Vị lãnh đạo ấy chỉ chịu trách nhiệm trước Bộ Chính trị – nơi đã bổ nhiệm ông ta, và nơi mà việc “bảo toàn quan hệ” quan trọng hơn hiệu quả quản trị. Trong hoàn cảnh đó, khả năng lạm quyền thậm chí còn dễ xảy ra hơn.
Một hệ quả khác ít được nói đến là tâm lý “nhiệm kỳ ngắn hạn”. Lãnh đạo được điều động thường chỉ ở tỉnh mình trong một nhiệm kỳ hoặc thậm chí ít hơn. Điều này gia tăng xu hướng “thu hoạch nhanh”, ưu tiên các dự án ngắn hạn có lợi ích nhanh chóng cho doanh nghiệp thân hữu, thay vì đầu tư vào các chính sách dài hạn cho địa phương. Khi lối tư duy “đi nơi khác rồi cũng đi tiếp” chi phối, khái niệm gắn bó với địa phương, hiểu được nhu cầu và nguyện vọng của dân trở nên mơ hồ. Tinh thần phục vụ biến thành tinh thần “quản lý theo quota chính trị”.
Điều này đặc biệt đáng lo trong bối cảnh chính quyền đang thúc đẩy mô hình “tập trung quyền lực” mạnh mẽ hơn. Việc hợp nhất tỉnh, giảm số lượng đơn vị hành chính, và chỉ định lãnh đạo từ trung ương đã làm giảm mạnh đại diện địa phương trong Ban Chấp hành Trung ương. Các tiếng nói phản biện từ dưới lên bị suy yếu. Quyền giám sát từ cộng đồng bị xóa nhòa. Và trong một cấu trúc quyền lực ngày càng dồn về trung ương, việc đưa lãnh đạo ngoại tỉnh xuống địa phương khiến mỗi tỉnh trở thành “cánh tay nối dài” của các phe chính trị chứ không còn là đơn vị hành chính với tính tự chủ tương đối.
Các nhà nghiên cứu gần đây đã chỉ ra rằng mô hình này rất giống với cơ chế bổ nhiệm tỉnh trưởng ở Trung Quốc, nơi việc đưa cán bộ từ tỉnh khác về được thiết kế không phải để chống tham nhũng, mà để đảm bảo lòng trung thành tuyệt đối với trung ương. Khi lãnh đạo không có gốc rễ ở địa phương, họ càng phụ thuộc vào trên, càng ít chịu sức ép từ dưới, và càng dễ tuân theo các chỉ đạo chính trị hơn là nhu cầu thực tế của dân.
Chính sách của Việt Nam đang đi theo quỹ đạo này. Và một khi đã đặt mục tiêu trung thành lên trên mục tiêu hiệu quả, năng lực và đạo đức trở nên thứ yếu. Đó chính là nền tảng của tham nhũng chính trị.
Những người ủng hộ chính sách “cán bộ không phải người địa phương” thường dựa vào lập luận rằng cắt bỏ mạng lưới lợi ích thân hữu trong tỉnh sẽ giúp tỉnh đó sạch hơn. Nhưng tham nhũng của Việt Nam không mọc từ làng xã; nó mọc từ hệ thống bảo kê chính trị. Các tập đoàn tư nhân lớn hiện nay có khả năng “theo chân lãnh đạo”, đi đến bất kỳ tỉnh nào mà người bảo trợ chính trị của họ được bổ nhiệm. Những liên kết lợi ích này không phụ thuộc vào địa lý, mà vào quyền lực. Điều đó khiến lập luận “tránh quan hệ đồng hương để chống tham nhũng” trở nên lỗi thời và lệch hướng.
Một khi cơ chế phân bổ dự án không minh bạch, không có đấu thầu cạnh tranh và không được giám sát bởi báo chí độc lập, tham nhũng sẽ tiếp tục lan rộng bất kể lãnh đạo đến từ đâu. Việc thay đổi địa chỉ công tác không thay đổi cấu trúc quyền lực, và càng không thể thay thế những thiết chế kiểm soát quyền lực độc lập vốn là gốc rễ của mọi mô hình chống tham nhũng thành công trên thế giới.
Những quốc gia từng chuyển đổi thành công từ nền kinh tế quan liêu sang quản trị minh bạch – như Hàn Quốc, Đài Loan, và gần đây là Mông Cổ – đều thực hiện các cải cách mang tính cấu trúc, bao gồm: báo chí điều tra mạnh mẽ, luật bảo vệ người tố cáo, tòa án độc lập, kiểm toán công khai, và xã hội dân sự có quyền giám sát chính quyền. Không quốc gia nào chống được tham nhũng bằng cách “đưa lãnh đạo từ nơi khác đến”.
Và Việt Nam càng không phải ngoại lệ.
Mô hình “cán bộ điều động” của Tô Lâm vì vậy không phải một chiến lược chống tham nhũng, mà là một chiến lược chính trị. Nó giúp trung ương kiểm soát địa phương, đảm bảo vòng tròn quyền lực được củng cố trong giai đoạn trước Đại hội XIV, và duy trì sự trung thành của bộ máy. Nhưng nếu không đi kèm các thiết chế giám sát độc lập, chính sách này chỉ tái tạo mạng lưới lợi ích theo hình thức mới, đẩy các doanh nghiệp thân hữu xuống từng địa phương và khiến bộ máy hành chính trở nên xa dân hơn bao giờ hết.
Muốn chống tham nhũng, Việt Nam cần tự do báo chí, minh bạch thông tin, công khai tài sản, luật bảo vệ người tố cáo, và xã hội dân sự độc lập. Không có những yếu tố đó, mọi mô hình cải cách hành chính chỉ là thay bình nhưng rượu vẫn vậy.
Và người dân, như mọi khi, sẽ là bên phải trả giá.
